Błędna wykładnia a niewłaściwe stosowanie prawa

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 października 2025 r.[1] orzekł, że jakkolwiek dwie postacie naruszenia prawa materialnego – błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie – w procesie stosowania prawa mogą pozostawać ze sobą w funkcjonalnym związku, to jednak nie powinny być utożsamiane, tym bardziej że ustawodawca wyraźnie je wyodrębnił. Jeżeli strona podnosi zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, powinna wykazać, że sąd błędnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast w odniesieniu do zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego – że sąd, stosując przepis, popełnił błąd subsumcji, czyli niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie.

Stan faktyczny

Wyrokiem z dnia 8 listopada 2021 r.[2] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił wniesioną przez A.W. skargę na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie z dnia 25 marca 2021 r. (nr 1201-IOC.48.1.2021), którą ten organ utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Małopolskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Krakowie z dnia 16 grudnia 2020 r. (nr 358000-353000-COC2.48.39.2020) o nałożeniu na skarżącą, jako na podmiot wykonujący przewóz drogowy, kary pieniężnej w wysokości: 500,00 zł za niewyposażenie kierowcy w dokumenty, o których mowa w art. 87 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym[3].

W wyroku tym, z powołaniem się na art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi[4] sąd pierwszej instancji podzielił zapatrywanie organów odnośnie do tego, że kontrolowany przejazd drogowy pojazdem o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony (ciągnika samochodowego z chłodnią), stanowił transport drogowy w rozumieniu u.t.d., a w związku z tym kierowca obowiązany był posiadać przy sobie wypis z zezwolenia (licencji) na wykonywanie zawodu przewoźnika transportu drogowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odwołał się do art. 4 pkt 3 u.t.d. i wyjaśnił, że transport drogowy to zarówno krajowy transport drogowy, o którym mowa w art. 4 pkt 1 u.t.d., jak i międzynarodowy transport drogowy, określony w art. 4 pkt 2 ustawy. Przepis art. 4 pkt 3 lit. a u.t.d. jako transport drogowy traktuje również każdy przejazd drogowy, wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do działalności gospodarczej, niespełniający warunków, o których mowa w pkt. 4. W powołanym przepisie jest mowa o niezarobkowym przewozie drogowym (przewozie na potrzeby własne), który musi kumulatywnie spełniać warunki określone w czterech podpunktach (a–d) u.t.d. Sporny przejazd nie spełniał tych warunków; poza tym – wbrew twierdzeniom skargi – uznanie przejazdu za transport drogowy nie jest uwarunkowane przewożeniem osób czy towarów.

A.W. złożyła skargę kasacyjną od tego wyroku, zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie decyzji organów obu instancji, na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Wnosząca skargę kasacyjną powołała się na art. 3 § 2 pkt 1 w związku z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. i zarzuciła sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego, „a więc w szczególności art. 4 ustawy o transporcie drogowym, poprzez przyjęcie, że stwierdzone w sprawie czynności wykonywane przez T.W. były transportem drogowym”.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Krakowie w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącej na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego. Organ podał, że skarga kasacyjna nie spełnia wymagań konstrukcyjnych stawianych temu środkowi odwoławczemu, a nadto stwierdził, że sporny przejazd nie spełniał warunków, o których mowa w art. 4 pkt 4 lit. a–-d u.t.d.

Z uzasadnienia

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, że po pierwsze, sąd ten nie może poddać kontroli niezaskarżoną część orzeczenia WSA i po drugie, że jest w pełni związany podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej.

Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu, który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji i określenie, na czym naruszenie to polegało, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia przepisów postępowania – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli przepis prawa składa się z kilku jednostek redakcyjnych wówczas zarzucane naruszenie należy powiązać z jego konkretną jednostką redakcyjną. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu[5]. Warunek przytoczenia podstawy kasacyjnej i jej uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd drugiej instancji do domyślania się, który przepis prawa autor kasacji miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

Jedynie w sytuacji, gdy treść uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na jednoznaczne ustalenie, który przepis prawa wnoszący skargę kasacyjną chciał powołać w zarzutach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny może przeprowadzić kontrolę merytoryczną tego zarzutu. Wadliwość sformułowania zarzutu jest bowiem możliwa do usunięcia w drodze rozumowania poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka odwoławczego, co nie narusza autonomii strony postępowania kasacyjnego do stanowienia o formie i treści zarzutów podnoszonych w postępowaniu kasacyjnym, ani związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej[6].

Zdaniem NSA tej wadliwości rozpoznawanej skargi kasacyjnej nie można usunąć poprzez skonfrontowanie zarzutu z treścią uzasadnienia skargi kasacyjnej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie przywołano żadnej jednostki redakcyjnej (ustępu, punktu) art. 4 u.t.d., który – zdaniem autora skargi kasacyjnej – został naruszony przez sąd pierwszej instancji. Brakuje również jednoznacznych wskazówek pozwalających stwierdzić, która z jednostek redakcyjnych tekstu prawnego została zdaniem autora skargi kasacyjnej naruszona przez sąd pierwszej instancji. Precyzja w tym względzie ma o tyle istotne znaczenie, że art. 4 u.t.d. zawiera w 25 punktach słowniczek wyrażeń ustawowych (tzw. definicji legalnych), a kierując się uzasadnieniem skargi kasacyjnej nie sposób jednoznacznie stwierdzić, czy przedmiotem zarzutu jest art. 4 pkt 3 lit. a) czy lit. b), czy też np. pkt 4 art. 4 u.t.d., który definiuje niezarobkowy transport drogowy (przewóz na potrzeby własne) i zawiera w czterech punktach przesłanki zakwalifikowania danego przejazdu jako przewozu na potrzeby własne.

Co więcej, w środku odwoławczym nie wyjaśniono również, w jakiej formie (błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie) i dlaczego dany przepis został naruszony.

Komentarz

W analizowanym orzeczeniu, NSA po raz kolejny przypomniał o konieczności starannego i poprawnego sporządzania skarg kasacyjnych.

Przykładowo w wyroku z dnia 22 kwietnia 2022 r.[7] Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że obowiązkiem profesjonalnego pełnomocnika strony wnoszącej skargę kasacyjną jest wyraźne wskazanie przepisu naruszonego przez sąd pierwszej instancji, albowiem w związku z tym, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej, nie ma kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru w określeniu, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. W sytuacji, gdy warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, ocena zasadności wadliwie sformułowanego zarzutu nie jest możliwa.

Również w piśmiennictwie dostrzega się, że „Zarzuty pod adresem zaskarżonego orzeczenia nie mogą być ogólnikowe. Nie mogą też sprowadzać się do powtórzenia art. 174 p.p.s.a., bez wypełnienia go treścią normatywną poprzez wskazanie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, który zdaniem podmiotu wnoszącego skargę kasacyjną został naruszony[8]. Podobnie nie mogą ograniczać się do przepisów określających uprawnienia orzecznicze sądów administracyjnych, takich jak np. art. 145 § 1 czy art. 151 p.p.s.a., lub podstawowe funkcje tych sądów, jak np. art. 1 § 1 p.u.s.a. czy art. 3 § 1 p.p.s.a., bez powiązania ich z tymi przepisami prawa materialnego czy procesowego, których naruszenia przez organ administracji publicznej w toku przeprowadzonej kontroli nie dostrzegł Wojewódzki Sąd Administracyjny”[9].

Nieodpowiednie jest także utożsamianie zarzutu błędnej wykładni z zarzutem niewłaściwego stosowania prawa. Błędne zrozumienie prawa, to bowiem sytuacja, w której sąd niewłaściwie zrozumiał zastosowany przepis. Natomiast zarzut niewłaściwego stosowania prawa, to te sytuacje, w których zastrzeżenia pojawiają się do subsumpcji; kiedy więc sąd orzekający niewłaściwie uznaje, że stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej umieszczonej w przepisie. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie zwracano na to uwagę[10].

Tym samym, zarzutu błędnej wykładni prawa materialnego nie można utożsamiać z zarzutem niewłaściwego zastosowania tego prawa. Najogólniej rzecz ujmując, wykładnia prawa, to ustalanie treści i znaczenia poszczególnych jego unormowań; stosowanie prawa natomiast, to wyciąganie wiążących konsekwencji prawnych z ustalonych w stosownym postępowaniu prawnym faktów. Wprawdzie w procesie stosowania prawa jego wykładnia i zastosowanie mogą pozostawać z sobą w funkcjonalnym związku, to jednak są one różnymi semantycznie i prawnie pojęciami, odrębnie wskazanymi jako podstawy kasacyjne w przepisie art. 174 pkt 1 p.p.s.a.[11]

W doktrynie postępowania administracyjnego przyjmuje się, że zrównanie tych pojęć powoduje niejasność, na czym konkretnie wytknięte naruszenia polegają. „Dlatego powinny one stanowić samodzielne zarzuty, które w podstawach skargi kasacyjnej mogą pojawiać się łącznie lub oddzielnie, lecz zawsze powinny być uzupełnione o wskazanie, na czym polegała dokonana przez sąd pierwszej instancji błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie”[12].

W świetle powyższego, za nietrafny należy uznać pogląd, który jest prezentowany niekiedy w orzecznictwie[13], że te formy naruszenia prawa materialnego wykluczają się wzajemnie. „Wobec powołania – w „petitum” skargi (bez wskazania, o który punkt – 1 czy 2 chodzi) art. 174 p.p.s.a., a następnie żądania „stwierdzenia naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 22 ust. 1” należy wnosić, że skarżący powołali się na podstawę przewidzianą w art. 174 pkt 1. Autor skargi nie dostrzegł jednak, że „błędna wykładnia” i „niewłaściwe zastosowanie” to dwie odrębne postacie owego naruszenia. Pierwsza z nich zachodzi wówczas, gdy orzeczenie było wynikiem niewłaściwego rozumienia treści przepisu. Druga natomiast (tzw. błąd subsumpcji), gdy ustalony stan faktyczny nie odpowiada hipotezie zastosowanej normy prawnej. Powołanie obu tych postaci, jak to wymieniono w rozpatrywanej skardze, łącznie jest zatem niewłaściwe. Ponadto, oparcie skargi kasacyjnej wyłącznie na tej podstawie (naruszenia prawa materialnego) oznacza, że wnoszący tę skargę nie kwestionuje okoliczności faktycznych, na których oparto zaskarżone orzeczenie. Tymczasem argumentacja dotycząca tego zarzutu zmierza w istocie do wykazania, że stan faktyczny sprawy (w zakresie wspomnianego wyżej związku przyczynowego) był inny, niż przyjęły to organy obu instancji i co sąd uznał za prawidłowe”[14].

Tak więc, dwie postacie naruszenia prawa materialnego – błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie – w procesie stosowania prawa mogą pozostawać ze sobą w funkcjonalnym związku, jednakże nie można między nimi stawiać znaku równości.

[1] II GSK 526/22, Lex nr 4018149.

[2] III SA/Kr 731/21.

[3] Dz.U. z 2019 r., poz. 2140; dalej:u.t.d.

[4] Dz.U. z 2024 r., poz. 935 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.

[5] Por. np. wyroki NSA z dnia: 27 marca 2012 r., akt II GSK 218/11; 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12; 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12; 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12; 22 kwietnia 2022 r.,II GSK 360/22.

[6] Por. uchwałę pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 1/2010/1.

[7] II GSK 360/22, Lex nr 3338519.

[8] Wyrok NSA z dnia 22 lipca 2014 r., I OSK 718/14, Lex nr 1511161.

[9] M. Niezgódka-Medek, w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. IX, Warszawa 2024, art. 174, Nb 4.

[10] Por. np. wyroki NSA z dnia: 10 lipca 2007 r., II FSK 886/06; 26 listopada 2014 r., I OSK 766/13.

[11] Wyrok NSA z dnia 10 lipca 2007 r., II FSK 886/06, www.nsa.gov.pl

[12] M. Niezgódka-Medek [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo…, op. cit., art. 174, Nb 8.

[13] Zob. np. wyrok NSA z dnia 7 października 2004 r., FSK 558/04, Lex nr 251771.

[14] Wyrok NSA z dnia 7 października 2004 r., FSK 558/04, Lex nr 251771.