Kilka uwag na temat projektu zmian w ustawie o skardze na przewlekłość postępowania [1]

Na wstępie należy zauważyć, że przedstawiony przez Komisję Kodyfikacyjną Prawa Cywilnego (KKPC) projekt ustawy o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw z 15 kwietnia 2025 r.[2] obejmuje dwie znaczące zmiany w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki[3]. Pierwsza z nich dotyka składu sądu rozpoznającego skargę. Zgodnie z proponowaną zmianą w art. 8 ust. 1 ma otrzymać następujące brzmienie: „1. Sąd rozpoznaje skargę w składzie jednego sędziego”. Druga zmiana ma natomiast obejmować cały art. 13. Zgodnie z propozycją artykuł ten ma otrzymać następujące brzmienie:

„Art. 13. 1. Odpis orzeczenia uwzględniającego skargę dotyczącą przewlekłości postępowania sądowego wraz z uzasadnieniem sąd doręcza prezesowi właściwego sądu. Prezes sądu, któremu doręczono orzeczenie, jest obowiązany do podjęcia czynności nadzoru przewidzianych w ustawie z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 334).

2. Odpis orzeczenia uwzględniającego skargę dotyczącą przewlekłości postępowania prowadzonego przez komornika wraz z uzasadnieniem sąd doręcza Ministrowi Sprawiedliwości.

3. Odpis orzeczenia uwzględniającego skargę dotyczącą przewlekłości postępowania przygotowawczego wraz z uzasadnieniem sąd doręcza prokuratorowi przełożonemu nad prokuratorem prowadzącym lub nadzorującym postępowanie przygotowawcze. Prokurator, któremu doręczono odpis orzeczenia, jest obowiązany do podjęcia czynności nadzoru przewidzianych w przepisach ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. – Prawo o prokuraturze (Dz.U. z 2024 r., poz. 390)”.

Jeśli chodzi o pierwszą zmianę, to należy zauważyć, ze w aktualnym stanie prawnym sąd rozpoznaje skargę w składzie trzech sędziów. Na tle tej regulacji, która nie wywoływała do tej pory większych wątpliwości w praktyce, w piśmiennictwie podkreślono, że przyjęta przez ustawodawcę zasada rozpoznawania skargi w składzie trzech sędziów wchodzi w grę niezależnie od rodzaju postępowania, w toku którego skarga została wniesiona. Jeżeli w postępowaniu, wymienionym w zamkniętym katalogu przewidzianym w art. 3 ustawy, zażalenia rozpoznawane są w składzie jednoosobowym, to nie ma to wpływu na skład sądu właściwego do rozpoznania skargi na przewlekłość tego postępowania. Ponadto dostrzeżono, że dotychczasowe brzmienie art. 8 ust. 1 odpowiadało na gruncie k.p.c. brzmieniu art. 397 § 1 k.p.c. w kształcie sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego, ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych, ustawy – Kodeks postępowania karnego oraz niektórych innych ustaw[4]. Dopiero tą ustawą wprowadzono skład jednego sędziego do rozpoznania tzw. „pionowego” zażalenia. Według zaś omawianego projektu ustawy z dnia 15 kwietnia 2025 r. art. 397 § 1 k.p.c. ma być po raz kolejny nowelizowany i ma otrzymać następujące brzmienie: „§ 1. Sąd drugiej instancji rozpoznaje zażalenie w składzie trzech sędziów. Postanowienie o odrzuceniu zażalenia i umorzeniu postępowania w razie cofnięcia zażalenia sąd może wydać także w składzie jednego sędziego”.

Na tle proponowanych w projekcie z 15 kwietnia 2025 r. zmian k.p.c. w zakresie składu sądu rozpoznającego zażalenie budzi wątpliwości zasadność zmiany art. 8 ust. 1 ustawy poprzez wprowadzenie w sprawach „przewlekłościowych” składu jednego sędziego do rozpoznania skargi. Jak się wydaje założenie, że do rozpoznania skargi „wystarczający” jest skład jednego sędziego nie odpowiada dostatecznie randze tego postępowania, a nadto nie koresponduje z proponowaną zmianą art. 397 § 1 k.p.c. Uzasadnienie, które legło u podstaw tej zmiany (zawarte w projekcie UD227[5]) należy uznać za całkowicie nieprzekonujące.

Z kolei propozycję zmiany art. 13 ustawy należy, jak się zdaje, wiązać z potrzebą wprowadzenia w ustawie „przewlekłościowej” wyraźnego przepisu przewidującego uzasadnianie z urzędu (tj. niezależnie od wniosku strony) postanowień uwzględniających skargę. Jak autor niniejszego artykułu przyjął w innym opracowaniu[6] prima vista art. 397 § 2 k.p.c., stosowany odpowiednio w postępowaniu ze skargi na podstawie art. 8 ust. 2, usprawiedliwia tezę, że sąd z urzędu uzasadnia jedynie orzeczenia kończące postępowania skargowe i to z wyjątkiem postanowień o oddaleniu skargi lub jej uwzględnieniu. W praktyce sąd miałby obowiązek sporządzenia z urzędu wyłącznie uzasadnień postanowień o odrzuceniu skargi lub umorzeniu postępowania skargowego. Natomiast w przypadku oddalenia skargi lub jej uwzględnienia sporządzenie uzasadnienia postanowienia wymagałoby wniosku strony o doręczenie postanowienia z uzasadnieniem. Wniosek ten strona powinna złożyć w terminie tygodniowym od dnia doręczenia postanowienia, jeśli zostało ono wydane na posiedzeniu niejawnym, lub ogłoszenia postanowienia, jeśli zostało wydane na posiedzeniu jawnym. W przypadku niezłożenia tego wniosku orzeczenie sądu nie podlegałoby uzasadnieniu z urzędu, nawet w przypadku wniesienia skargi konwencyjnej na podstawie art. 34 EKPC.

Stanowisko to autor niniejszego artykułu uznał za nieprzekonujące z następujących powodów. Po pierwsze, zauważył, że wydawane przez sąd w postępowaniu ze skargi orzeczenia merytoryczne nie odpowiadają treściowo postanowieniom, o których mowa w art. 397 § 2 zd. drugie k.p.c. Przyjęcie więc stanowiska, że postanowienia te (o stwierdzeniu bądź niestwierdzeniu przewlekłości postępowania) podlegają uzasadnieniu wyłącznie na wniosek, a nie z urzędu, nie uwzględnia w dostateczny sposób specyfiki postępowania ze skargi. Po drugie, obowiązek sporządzania z urzędu uzasadnień postanowień merytorycznych wydawanych w postępowaniu wywołanym skargą autor próbował wywieść z art. 1 ust. 3 ustawy, zgodnie z którym jej przepisy należy stosować zgodnie ze standardami wynikającymi z Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. Z art. 45 ust. 1 EKPC wynika zaś, że wyroki, jak również decyzje uznające skargi za dopuszczalne lub niedopuszczalne, zawierają uzasadnienie. Standardem konwencyjnym jest więc uzasadnianie z urzędu orzeczeń kończących postępowanie w sprawie. Przyjęcie, że standard ten nie obowiązuje w przypadku wniesienia skargi na podstawie przepisów ustawy „przewlekłościowej” nie zasługuje na aprobatę. W rezultacie autor niniejszego artykułu uznał na gruncie dotychczasowego stanu prawnego, że wszelkie orzeczenia kończące postępowanie ze skargi na przewlekłość postępowania cywilnego powinny zawierać uzasadnienie sporządzane z urzędu. Sporządzenie uzasadnienia postanowienia merytorycznego wydanego w postępowaniu ze skargi nie może być uzależnione od skutecznie złożonego przez stronę wniosku o uzasadnienie.

Na tle przedstawionych uwag nie sposób nie zauważyć, że proponowana nowelizacja art. 13 ustawy zakłada implicite obowiązek sporządzania i doręczenia z urzędu uzasadnień jedynie postanowień uwzględniających skargę i to wyłącznie podmiotom wymienionym w art. 13. Projektodawcy nie przewidują więc obowiązku doręczania z urzędu tych postanowień z uzasadnieniem podmiotom wnoszącym skargę. Poza tym obowiązkiem sporządzania i doręczania z urzędu uzasadnień postanowień nie objęto postanowień oddalających skargę. W przypadku zatem wydania orzeczenia o oddaleniu skargi sąd nie sporządza jego uzasadnienia z urzędu, lecz tylko na wniosek strony. Z tych powodów proponowane rozwiązanie nie wydaje się w pełni uzasadnione[7].

Na zakończenie należy podkreślić, że ramy artykułu pozwalają jedynie na zasygnalizowanie proponowanych zmian w ustawie o skardze na przewlekłość postępowania zaproponowanych w projekcie KKPC z 15 kwietnia 2025 r. Jak autor niniejszego artykułu zauważył w innym opracowaniu[8], w ramach nowelizacji ustawy dokonanej ustawą z dnia 9 marca 2023 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw[9], nie uwzględniono większości postulatów de lege ferenda zgłaszanych w piśmiennictwie[10], w szczególności związanych z potrzebą odformalizowania skargi jako pisma procesowego, czy urealnienia kwoty przyznawanej na podstawie art. 12 ustawy. Jednocześnie autor wskazał, że niektóre z przyjętych rozwiązań budzą istotne wątpliwości w świetle nałożonego na sądy obowiązku przestrzegania dyrektywy interpretacyjnej[11], wynikającej z art. 1 ust. 3 ustawy o skardze na przewlekłość postępowania, zgodnie z którą przepisy ustawy należy stosować zgodnie ze standardami wynikającymi z Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Niestety zmiany proponowane w projekcie z dnia 15 kwietnia 2025 r. nie obejmują tych uwag[12]. Jednocześnie proponowane zmiany art. 8 i 13 nie wydają się należycie uzasadnione. Zastrzeżenia budzi zwłaszcza propozycja zmiany art. 8 ust. 1 poprzez wprowadzenie składu jednego sędziego do rozpoznania skargi.

[1] W artykule autor posługuje się powszechnie używanymi w języku prawniczym skróconymi nazwami ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz.U. z 2023 r., poz. 1725). Drugie określenie, z którego korzysta w artykule, to ustawa „przewlekłościowa”.

[2] Ustawa o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw – Projekt z dnia 15 kwietnia 2025 r. (https://www.gov.pl/web/sprawiedliwosc/projekty-aktow-prawnych; dostęp: 5.06.2025).

[3] Należy w tym miejscu zaznaczyć, że przedmiotem niniejszych uwag nie objęto rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (UD227) – projekt z dnia 17 maja 2025 r., który przewiduje znacznie szersze zmiany w ustawie „przewlekłościowej”. Projekt ten ukazał się dopiero w czerwcu 2025 r., po oddaniu pierwotnej wersji niniejszego tekstu do wydawnictwa. Projekt ten wymaga szczegółowego omówienia w odrębnym opracowaniu.

[4] Dz.U. z 2023 r., poz. 1860.

[5] Wypada odnotować, że w uzasadnieniu projektu UD227 w zakresie zmiany art. 8 ust. 1 posłużono się argumentacją zaczerpniętą z uzasadnienia nowelizacji k.p.c. z 2023 r.; projekt ten natomiast nie uwzględnia w ogóle propozycji zmian k.p.c. przyjętych w projekcie KKPC z 15 kwietnia 2025 r., a dotyczących przywrócenia składów trzech sędziów w postępowaniu odwoławczym.

[6] M. Lewandowski, O uzasadnianiu z urzędu orzeczeń kończących postępowanie ze skargi na przewlekłość postępowania cywilnego, Praktyczny biuletyn dla sędziów, nr 6/2021 (https://czytelnia.currenda.pl/app-publikacja?id=372&data-chapter=10706&data-text=lewandowski; dostęp: 5.06.2025).

[7] Należy odnotować, w odróżnieniu od projektu KKPC z dnia 15 kwietnia 2025 r., że w projekcie zmiany ustawy „przewlekłościowej” (UD227) zaproponowano dodanie w ustawie art. 11a w brzmieniu: „W przedmiocie skargi sąd orzeka postanowieniem. Postanowienie sąd z urzędu uzasadnia i doręcza wraz z uzasadnieniem stronom”.

[8] M. Lewandowski, Ważne zmiany w ustawie o skardze na przewlekłość postępowania, Praktyczny biuletyn dla sędziów, nr 6/2023 (https://czytelnia.currenda.pl/app-publikacja?id=465&data-chapter=12602&data-text=lewandowski; dostęp: 5.06.2025 r.).

[9] Dz.U. z 2023 r., poz. 614.

[10] Zob. bliżej M. Lewandowski, Postępowanie ze skargi o stwierdzenie przewlekłości postępowania egzekucyjnego, Sopot 2022.

[11] Zob. M. Lewandowski [w:] Skarga na przewlekłość w postępowaniu cywilnym, karnym, sądowo-administracyjnym i egzekucyjnym. Komentarz, M. Świeczkowska-Wójcikowska, J. Świeczkowski, J. Szachta (red.), Warszawa 2023, uwagi do art. 1 ust. 3.

[12] Uwagi te uwzględnia natomiast w znacznym zakresie projekt z dnia 17 maja 2025 r. (UD227).